Classics of Public Administration

1. Raíces antiguas: Orden, deber, utilidad y estrategia

La historia del mundo puede verse como el ascenso y caída de las instituciones administrativas públicas.

Fundamentos del gobierno. Los escritos sobre administración pública se remontan a civilizaciones antiguas como China, Grecia y Roma, reconociendo que una administración eficaz era crucial para la supervivencia y el éxito del Estado. Pensadores tempranos como Confucio enfatizaron la conducta moral y el orden en el gobierno, mientras que Cicerón subrayó el deber cívico y la importancia del consejo por encima de la fuerza militar para la preservación de la república.

Propósito y método. Jeremy Bentham introdujo el principio de utilidad, argumentando que las políticas gubernamentales debían buscar "la mayor felicidad para el mayor número", ofreciendo un marco para evaluar las decisiones políticas según sus consecuencias. Carl von Clausewitz, aunque centrado en la guerra, aportó ideas sobre cómo manejar la incertidumbre y la fricción inherente a la ejecución de planes, destacando la brecha entre la concepción y la realidad en cualquier empresa grande.

Relevancia perdurable. Estas ideas antiguas y premodernas sentaron conceptos fundamentales aún vigentes: la necesidad de administradores capaces, la importancia de la ética en el servicio público, la evaluación de políticas según su impacto y los desafíos de implementar decisiones en entornos complejos. Nos recuerdan que los problemas esenciales de gobernar y administrar son atemporales, anteriores a los Estados modernos y las burocracias.

2. Nacimiento de la administración pública en EE. UU.: Separación política-administrativa y reforma del servicio civil

Cada vez es más difícil administrar una constitución que redactarla.

Una nueva disciplina. El ensayo de Woodrow Wilson en 1887 propuso una ciencia de la administración centrada en cómo se gobierna, distinta de las preguntas políticas sobre quién gobierna o qué leyes se hacen. Esta dicotomía política-administración buscaba mejorar la eficiencia y economía separando las tareas administrativas no partidistas de la política partidaria.

Mérito sobre favores. Frank J. Goodnow profundizó la distinción, definiendo la política como la expresión de la voluntad del Estado y la administración como su ejecución, aunque reconociendo la superposición práctica. Esta separación teórica apoyó intelectualmente el movimiento de reforma del servicio civil, que buscaba reemplazar el clientelismo por contrataciones y promociones basadas en el mérito.

Contexto de la era progresista. Reformadores como Jane Addams, trabajando en la administración municipal, señalaron las fallas de las estructuras existentes para atender las necesidades sociales, especialmente en ciudades crecientes y diversas. Abogaron por un gobierno más sensible, basado en comprender la vida cotidiana de la gente, desafiando las suposiciones fundadoras sobre la autogobernanza y el alcance limitado de la administración pública.

3. Administración científica y estructura burocrática

Todo es muy simple en la guerra, pero lo más simple es difícil.

Eficiencia mediante la ciencia. Frederick W. Taylor, el "padre de la administración científica", buscó encontrar "la mejor manera" de realizar tareas mediante estudios de tiempo y movimiento, con el objetivo de aumentar la eficiencia y productividad. Sus principios incluían seleccionar y capacitar científicamente a los trabajadores, obtener su cooperación y establecer divisiones claras de trabajo y responsabilidad entre empleados y dirección.

Burocracia tipo ideal. El análisis de Max Weber describió la burocracia como una forma organizativa racional y eficiente caracterizada por:

• Deberes oficiales y reglas fijas
• Jerarquía de autoridad
• Documentos y archivos escritos
• Capacitación experta
• Capacidad laboral plena
• Reglas estables y aprendibles

Estructura para el control. Esta visión clásica consideraba la burocracia como la estructura ideal para grandes organizaciones, proporcionando control, previsibilidad y eficiencia mediante la especialización, la jerarquía y reglas impersonales. Se convirtió en un modelo dominante para entender y diseñar agencias públicas.

4. El lado humano de las organizaciones: Necesidades, comportamiento y motivación

Un deseo satisfecho deja de ser deseo.

Más allá de la máquina. Surgieron críticas a la visión puramente mecanicista de las organizaciones, enfatizando el elemento humano. Mary Parker Follett destacó la importancia de la colaboración y la "ley de la situación" por encima de órdenes jerárquicas rígidas. Chester Barnard vio las organizaciones como sistemas cooperativos, subrayando la interacción dinámica entre estructuras formales e informales y la necesidad de que los ejecutivos equilibren las necesidades organizacionales e individuales.

Jerarquía de necesidades. Abraham H. Maslow propuso su famosa jerarquía, argumentando que la motivación humana progresa desde necesidades fisiológicas y de seguridad básicas hasta necesidades superiores de amor, estima y autorrealización. Esto sugiere que las necesidades satisfechas dejan de motivar y que comprender la psicología humana es clave para una gestión eficaz.

Teoría X vs. Teoría Y. Douglas McGregor contrastó las suposiciones tradicionales de la gestión (Teoría X: las personas odian el trabajo y necesitan coerción) con una visión más humanista (Teoría Y: el trabajo es natural y las personas buscan responsabilidad). Sostuvo que las creencias de los gerentes sobre la naturaleza humana moldean su estilo de liderazgo y que realizar el potencial humano requiere crear condiciones para integrar metas individuales y organizacionales.

5. Evolución del presupuesto: Del control a la planificación y la política

¿En qué base se decide asignar X dólares a la actividad A en lugar de la actividad B?

Control y responsabilidad. La reforma presupuestaria inicial, impulsada por William F. Willoughby, se centró en establecer presupuestos ejecutivos para garantizar control financiero, responsabilidad y eficiencia, usando a menudo clasificaciones por partidas. Esto reflejaba la preocupación principal por evitar desperdicios y asegurar que el dinero se gastara según lo autorizado.

Gestión y desempeño. La siguiente fase enfatizó el presupuesto como herramienta de gestión, enfocándose en actividades y medición del trabajo para mejorar la eficiencia. El presupuesto por desempeño buscaba vincular recursos con el trabajo realizado, proporcionando a los gerentes datos para evaluar la efectividad operativa.

Planificación y política. V. O. Key Jr. planteó la cuestión fundamental de la asignación de recursos, señalando la ausencia de una teoría para elegir entre programas competidores. Más tarde surgió el PPBS (Sistema de Planificación-Programación-Presupuestación), que intentó vincular el presupuesto con la planificación estratégica y el análisis de políticas, enfocándose en objetivos y resultados programáticos, aunque su implementación resultó difícil por las realidades políticas y la complejidad.

6. Política e implementación: Análisis, discreción y problemas complejos

El análisis de políticas busca proporcionar información que contribuya a hacer a una agencia políticamente y socialmente relevante.

Racionalizando la política. El análisis de políticas emergió como un campo que aplica métodos sistemáticos, a menudo tomados de la economía y las ciencias sociales, para evaluar los efectos potenciales de las políticas antes de su implementación. Yehezkel Dror definió el rol de los analistas de políticas en el servicio público, abogando por un enfoque de ciencias políticas que integrara consideraciones políticas y económicas.

Desafíos de la implementación. Estudios como los de Pressman y Wildavsky mostraron las dificultades de implementar políticas, evidenciando cómo "las grandes expectativas en Washington se frustran en Oakland" debido a la complejidad de la acción conjunta, múltiples actores y la brecha entre diseño y ejecución. Eugene Bardach exploró la implementación como una serie de "juegos" entre actores que maniobran para influir en los resultados.

Problemas complejos. H. W. J. Rittel y M. W. Webber introdujeron el concepto de "problemas perversos" en la planificación, argumentando que los problemas sociales complejos son mal definidos, no tienen soluciones definitivas y son únicos, lo que hace inadecuados los enfoques científicos tradicionales. Esto desafió la idea de que todos los problemas de política pública son susceptibles de soluciones racionales y técnicas.

7. Federalismo y relaciones intergubernamentales: Interconexión y cambio de poder

Las relaciones intergubernamentales son, creo, un término originario de Estados Unidos, de origen relativamente reciente y aún poco usado o comprendido.

Más allá del pastel de capas. Deil S. Wright definió las Relaciones Intergubernamentales (RIG) como las complejas interacciones diarias entre funcionarios de todos los niveles de gobierno dentro del sistema federal, superando el simple modelo de "pastel de capas" con jurisdicciones separadas. Identificó fases en la evolución de las RIG, desde el conflicto hasta la cooperación, concentración, creatividad y competencia.

Funciones compartidas. La metáfora del federalismo "pastel marmolado" de Morton Grodzins ilustró la entrelazada función de los gobiernos nacional, estatal y local, destacando que la mayoría de los asuntos políticos implican responsabilidades compartidas más que divisiones claras. Esto subrayó la necesidad de entender la dinámica de cooperación y negociación entre niveles.

Equilibrio cambiante. Martha Derthick examinó el cambio en el equilibrio de poder dentro del federalismo estadounidense, señalando la creciente influencia del gobierno nacional mediante subvenciones y mandatos regulatorios, a menudo reforzados por decisiones judiciales. Sin embargo, también destacó la persistencia de la discreción estatal y la negociación continua entre agencias federales y gobiernos estatales/locales sobre la implementación, sugiriendo una búsqueda constante del "punto medio" de Madison.

8. Complejidades de la burocracia: Disfunciones, ciclos de vida y poder

El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado, ya sea por un superior o mediante competencia impersonal; no es electo.

Más allá del ideal. Aunque Weber describió la burocracia como un "tipo ideal" eficiente, teóricos posteriores identificaron sus posibles disfunciones. Robert K. Merton argumentó que el énfasis en la estricta adhesión a reglas puede conducir a una "incapacidad entrenada" y desplazamiento de objetivos, haciendo a la burocracia ineficiente para adaptarse a nuevas situaciones.

Dinámicas organizacionales. Anthony Downs analizó el "ciclo de vida de las oficinas", sugiriendo que estas, como organismos, atraviesan etapas de nacimiento (a menudo dominadas por entusiastas), rápido crecimiento, madurez y posible declive o estancamiento. Sostuvo que las oficinas buscan expandirse para asegurar su supervivencia y atraer talento, pero enfrentan controles internos y externos.

Poder y discreción. Herbert Kaufman exploró la descentralización administrativa, destacando la tensión entre control central, experiencia burocrática y demanda de representación y respuesta local. Theodore J. Lowi criticó el "liberalismo de grupos de interés", argumentando que la fragmentación de la autoridad gubernamental entre grupos en competencia genera una "crisis de autoridad pública" y vuelve al gobierno impotente para lograr justicia o políticas coherentes.

9. Ética y responsabilidad: Confianza pública, valores y mal administrativo

La conducta ética y eficaz del gobierno debe proporcionar el modelo y liderazgo para la sociedad estadounidense.

Impacto de Watergate. El escándalo Watergate evidenció abusos del poder ejecutivo y administrativo, impulsando un renovado enfoque en la ética y responsabilidad en el servicio público. El informe de la Academia Nacional de Administración Pública enfatizó la necesidad de estándares éticos más fuertes y mecanismos para asegurar un gobierno responsable.

Valores del régimen. John Rohr sostuvo que la ética administrativa debe basarse en los valores del régimen constitucional, afirmando que los servidores públicos tienen la obligación moral de defender la Constitución y sus principios. Sugirió que el juramento de cargo provee la base para una comunidad moral en una sociedad pluralista.

Mal administrativo. Guy Adams y Danny Balfour cuestionaron la suficiencia de la ética tradicional para prevenir el "mal administrativo", argumentando que los enfoques técnico-racionales son insuficientes para evitar resultados horribles cuando son sancionados por autoridad legítima. Rosemary O'Leary exploró la ética de la disidencia, examinando los dilemas morales de burócratas de carrera que discrepan con políticas oficiales y el posible papel del "gobierno guerrillero".

10. Gestión pública vs. privada: Similitudes, diferencias y contexto

La administración pública es, en última instancia, un problema de teoría política: el problema fundamental en una democracia es la responsabilidad ante el control popular...

¿Similares en aspectos irrelevantes? El aforismo de Wallace Sayre sugirió diferencias fundamentales entre la gestión pública y privada. El análisis de Graham Allison encontró que, aunque las funciones generales de gestión son similares, el contexto y las limitaciones difieren significativamente. Los gerentes públicos operan bajo mayor escrutinio legal, político y público, con medidas de desempeño menos claras y horizontes temporales más cortos que los privados.

Tres enfoques. David Rosenbloom argumentó que la teoría de la administración pública se ve jalada en tres direcciones: gerencial (eficiencia, eficacia, economía), política (representatividad, respuesta, responsabilidad) y legal (debido proceso, derechos individuales, equidad). Estos reflejan valores asociados a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, respectivamente.

El contexto importa. El debate sobre si la gestión pública es fundamentalmente diferente de la privada resalta la importancia del contexto. Aunque algunas técnicas del sector privado pueden aplicarse, el entorno político y legal único del gobierno moldea roles y responsabilidades gerenciales de manera distinta, haciendo problemático transferir prácticas sin adaptación cuidadosa.

11. Personal y diversidad: Representación, motivación y cultura

La capacidad para ejercer un alto grado de imaginación, ingenio y creatividad en la solución de problemas organizacionales está ampliamente, no estrechamente, distribuida en la población.

Burocracia representativa. Samuel Krislov promovió el concepto de burocracia representativa, argumentando que las agencias públicas deben reflejar la diversidad de la población a la que sirven para aumentar la legitimidad y asegurar que diversas perspectivas influyan en la implementación de políticas. Este concepto ganó fuerza e influyó en reformas del servicio civil para aumentar la representación de minorías y mujeres.

Motivación más allá del dinero. James Perry y Lois Wise exploraron las bases motivacionales del servicio público, sugiriendo que los empleados públicos se mueven por una mezcla de motivos racionales, normativos y afectivos más allá del interés pecuniario. Sostuvieron que comprender estas motivaciones únicas es crucial para atraer, retener y gestionar una fuerza laboral pública de calidad.

Cultura organizacional y diversidad. J. Steven Ott destacó la importancia de la cultura organizacional —los valores, creencias y supuestos compartidos que moldean el comportamiento— para entender cómo funcionan y se adaptan las organizaciones. R. Roosevelt Thomas Jr. abogó por "gestionar la diversidad" como estrategia para ir más allá de la acción afirmativa, buscando crear culturas organizacionales que aprovechen el potencial completo de una fuerza laboral diversa valorando las diferencias en lugar de buscar asimilación.

12. Reinvención y gobernanza: Eficiencia, redes y valor público

Nuestro objetivo no es simplemente desmalezar el jardín federal; es crear un régimen que mantenga el jardín libre de malezas.

Reinventar el gobierno. La Revisión Nacional de Desempeño (NPR) bajo el vicepresidente Gore buscó reinventar el gobierno eliminando la burocracia innecesaria, poniendo al ciudadano primero, empoderando a los empleados y volviendo a lo esencial, inspirándose en modelos emprendedores e innovaciones estatales y locales. Este esfuerzo pretendía hacer que el gobierno funcionara mejor y costara menos, desafiando las estructuras y procesos burocráticos tradicionales.

Del gobierno a la gobernanza. Surgió el concepto de gobernanza, que distingue el proceso de gobernar de la institución específica del gobierno. Esta perspectiva reconoce que la acción colectiva ocurre cada vez más a través de redes que involucran actores públicos, privados y sin fines de lucro, en lugar de solo agencias gubernamentales jerárquicas.

Valor público. El trabajo de Mark Moore sobre la creación de valor público proporcionó un marco para que los gerentes públicos definan el éxito no solo en términos de eficiencia o cumplimiento, sino entregando resultados valiosos para el público y políticamente legítimos. Este concepto fomenta la colaboración y el pensamiento estratégico entre sectores para abordar problemas públicos complejos.

Última actualización: June 11, 2025