Covert Regime Change

1. Cambio de Régimen: Un Instrumento Generalizado y a Menudo Encubierto de la Política Estatal

La historia indica que el cambio de régimen encubierto es un instrumento común de la política estatal para las grandes potencias.

Una constante histórica. El cambio de régimen, aunque a menudo se asocia con intervenciones recientes de Estados Unidos, tiene una historia larga y extendida en la política internacional que se remonta a siglos atrás. Los Estados recurren con frecuencia a derrocar gobiernos extranjeros, no solo mediante invasiones militares abiertas, sino predominantemente por medios clandestinos. Esta práctica es mucho más común que las guerras declaradas públicamente.

Prevalencia durante la Guerra Fría. Durante la Guerra Fría (1947–1989), Estados Unidos llevó a cabo un asombroso número de 70 intentos de cambio de régimen. De estos, 64 fueron operaciones encubiertas, frente a solo 6 intervenciones militares abiertas. Estas misiones se dirigieron a una amplia variedad de naciones, incluyendo adversarios y aliados, potencias y estados débiles, democracias y regímenes autoritarios, tanto comunistas como capitalistas.

Más allá de la Guerra Fría. La preferencia por el cambio de régimen persiste después de la Guerra Fría. Cada administración estadounidense desde 1989 ha empleado intervenciones tanto abiertas como encubiertas en lugares como Haití, Afganistán, Irak, Libia y Siria. Comprender esta herramienta perdurable de la política estatal es fundamental para entender los asuntos mundiales contemporáneos.

2. Los Intereses de Seguridad, No la Ideología, Impulsan las Decisiones de Cambio de Régimen

En términos simples, los estados lanzan cambios de régimen, tanto encubiertos como abiertos, para aumentar su seguridad y la de sus aliados.

Motivación central: la seguridad. Los estados emprenden cambios de régimen principalmente para mejorar su seguridad nacional y la de sus aliados, más que por razones ideológicas como la difusión de la democracia o el capitalismo. Esto implica neutralizar amenazas militares inmediatas o fortalecer su poder relativo frente a rivales. El libro clasifica estos intereses de seguridad en tres tipos:

• Operaciones ofensivas: Buscan derrocar a un rival militar o fracturar una alianza opuesta (por ejemplo, los esfuerzos estadounidenses de "retroceso" contra el bloque soviético).
• Operaciones preventivas: Pretenden mantener el statu quo impidiendo que un estado tome acciones que puedan representar amenazas futuras, como unirse a una alianza rival o desarrollar armas de destrucción masiva (por ejemplo, los esfuerzos de "contención" de EE.UU.).
• Operaciones hegemónicas: Diseñadas para adquirir o mantener la dominancia regional, asegurando la subordinación política de los estados objetivo (por ejemplo, las intervenciones estadounidenses en el Hemisferio Occidental bajo la Doctrina Monroe).

Disputas irreconciliables. El cambio de régimen se persigue típicamente cuando una disputa crónica basada en la seguridad no puede resolverse mediante otras herramientas de política exterior como la negociación o la coerción. Esto suele ocurrir cuando el gobierno objetivo teme que cumplir con las demandas pondría en peligro su poder o intereses fundamentales, creando una situación de "atrapados sin salida".

Alternativas plausibles. Un segundo requisito para la intervención es la identificación de una alternativa política plausible al gobierno actual. Esta alternativa debe tener la capacidad de gobernar y, crucialmente, compartir preferencias políticas alineadas con los intereses del estado interviniente. La disponibilidad de tales alternativas influye significativamente en cuándo y dónde ocurren las intervenciones.

3. El Atractivo de la Acción Encubierta: Bajos Costos, Altos Riesgos y Fracasos Frecuentes

En la mayoría de los casos, los responsables políticos creen que los bajos costos potenciales de la acción encubierta hacen que esta opción valga la pena a pesar de la mayor probabilidad de fracaso, especialmente porque esperan que los fracasos encubiertos permanezcan ocultos.

Cálculo costo-beneficio. Los responsables políticos eligen la intervención encubierta sobre la abierta sopesando factores tácticos y estratégicos. La acción encubierta es abrumadoramente preferida debido a sus percibidos menores costos militares, económicos y reputacionales, principalmente gracias a la promesa de "negación plausible". Esto permite a los estados perseguir intereses arriesgados o normativamente inaceptables mientras desvían la culpa.

Dilema táctico. Sin embargo, esta reducción de costos tiene un precio: las operaciones encubiertas son inherentemente más propensas al fracaso que las abiertas. Esto se debe a:

• Compensación tamaño-secreto: Las operaciones a gran escala necesarias para derrocar estados poderosos son extremadamente difíciles de organizar de forma encubierta sin ser descubiertas.
• Errores operativos: El secreto a menudo conduce a una mala selección, ambigüedad logística y falta de debate robusto en la planificación, aumentando la probabilidad de errores.

Preferencia abrumadora. A pesar del mayor riesgo de fracaso, los líderes estadounidenses durante la Guerra Fría eligieron la acción encubierta en una proporción de 10 a 1. Creían que la drástica reducción de costos potenciales compensaba las mayores probabilidades de fracaso, especialmente si estos fracasos permanecían ocultos. Este cálculo a menudo transformaba intervenciones indeseables en aparentemente valiosas.

4. Negación Plausible: Una Ilusión Rara vez Mantenida en la Práctica

Aunque los responsables políticos lanzan operaciones encubiertas con la expectativa de que la negación plausible de la misión los proteja de las repercusiones negativas de intentar derrocar un gobierno extranjero, en la práctica esto suele ser más difícil de lo que los planificadores anticipan.

La exposición es común. La premisa central de la acción encubierta —la negación plausible— se ve frecuentemente socavada en la práctica. En más del 70% de las intervenciones estadounidenses durante la Guerra Fría, Washington fue públicamente acusado de injerencia en los asuntos internos del estado objetivo en el momento del intento de cambio de régimen. Esta exposición a menudo causó daños diplomáticos y reputacionales significativos.

Operaciones "pseudo-encubiertas". Incluso cuando se descubre la operación, los estados a menudo mantienen una postura "pseudo-encubierta". Esta farsa aún ofrece beneficios:

• Minimiza los costos materiales en comparación con una guerra abierta.
• Reduce el escrutinio mediático, manteniendo los detalles alejados del público general.
• Permite a los líderes eludir restricciones legales internas (por ejemplo, la Ley de Poderes de Guerra).
• Puede señalar moderación a los adversarios, previniendo una escalada mayor.

Complicidad del enemigo. Sorprendentemente, los estados objetivo a veces cooperan en mantener esta farsa pseudo-encubierta. Las razones incluyen:

• Intentar infiltrar y convertir agentes dobles.
• Maximizar su influencia revelando información en sus propios términos.
• Evitar exponer la debilidad de su régimen ante rivales internos.
• Prevenir una escalada militar al no desafiar públicamente al interviniente.

5. El Éxito Encubierto Favorece a los Débiles, No a los Objetivos Estratégicamente Vitales

Las operaciones encubiertas que fácilmente derrocaron a sus objetivos también tendieron a ser las menos necesarias desde una perspectiva geoestratégica, ya que involucraban derrocar estados débiles con limitada influencia política o económica internacional, como Guatemala o República Dominicana.

Efectividad limitada a corto plazo. Los cambios de régimen encubiertos respaldados por EE.UU. durante la Guerra Fría lograron reemplazar a sus objetivos solo el 39% de las veces, significativamente menos que la tasa de éxito del 66% de las intervenciones abiertas. Esto resalta las limitaciones inherentes de las operaciones clandestinas contra poderes arraigados.

Factores de vulnerabilidad. Las operaciones encubiertas tenían más probabilidades de éxito contra:

• Estados débiles: Aquellos con capacidades militares e influencia internacional limitadas.
• Democracias: Sorprendentemente, las democracias eran más susceptibles debido a:
  • Tácticas como la interferencia electoral, que son más fáciles de ocultar.
  • Aliados estadounidenses que permitían un acceso más sencillo para agentes.
  • Líderes democráticos que a menudo carecían de mecanismos de "protección contra golpes" propios de autócratas.
• Aliados estadounidenses: Donde EE.UU. enfrentaba poca oposición interna o contra-intervención soviética directa.

Eficacia táctica. El tipo de táctica encubierta también influyó en el éxito:

• Asesinatos: 0% de éxito.
• Apoyo a disidentes: Menos del 12% de éxito, a menudo requiriendo niveles insostenibles de ayuda.
• Patrocinio de golpes e interferencia electoral: Más del 50% de éxito, a menudo inclinando balances domésticos ya favorables.

6. Repercusiones a Largo Plazo: Las Intervenciones Encubiertas A Menudo Empeoran las Relaciones y la Estabilidad

En este sentido, muy pocos cambios de régimen encubiertos resultaron como los planificadores estadounidenses esperaban.

Transformación fallida. La promesa central del cambio de régimen —instalar líderes afines y transformar fundamentalmente las relaciones interestatales— rara vez se materializó. Incluso cuando tenían éxito, los nuevos líderes enfrentaban las mismas presiones internas e internacionales que sus predecesores, llevándolos a desafiar los intereses estadounidenses o convertirse en "títeres" impopulares vulnerables a ser derrocados.

Conflicto incrementado. Las intervenciones encubiertas, especialmente las fallidas, empeoraron significativamente las relaciones. Los estados objetivo de cambios de régimen encubiertos fueron:

• 6.7 veces más propensos a experimentar una disputa interestatal militarizada (MID) con EE.UU. en la década posterior a la intervención.
• Menos propensos a alinearse con EE.UU. en votaciones de la ONU o en política exterior.
• Más propensos a alinearse con la Unión Soviética en casos fallidos.

Desestabilización interna. Las consecuencias para los estados objetivo fueron a menudo catastróficas:

• Menos democráticos: Los estados objetivo fueron frecuentemente menos democráticos después.
• Guerra civil: La probabilidad de experimentar guerra civil se más que duplicó (del 19.9% al 39.7%).
• Masacres: La probabilidad de masacres estatales se triplicó (del 16.5% al 55.2%).

7. Pragmatismo Sobre Ideales: Los Líderes Estadounidenses Priorizaban Intereses Sobre Democracia

Curiosamente, los responsables políticos estadounidenses no parecían creer que un tipo particular de gobierno extranjero fuera más propenso a perseguir sus intereses.

Flexibilidad estratégica. Contrario a teorías ideológicas que sugieren que las democracias solo promueven democracias, los líderes estadounidenses fueron pragmáticos. Apoyaron cualquier tipo de régimen —democrático o autoritario— que mejor sirviera a los intereses de seguridad de EE.UU. en un contexto dado.

• Apoyo autoritario: En 44 de 64 casos encubiertos, EE.UU. respaldó fuerzas autoritarias, incluyendo reemplazar democracias liberales por regímenes iliberales en al menos seis ocasiones.
• Promoción democrática: La democracia se promovió solo cuando coincidía con los intereses estadounidenses, a menudo para llevar al poder partidos proamericanos o contrarrestar la influencia comunista.

Contexto de la Guerra Fría. Durante la Guerra Fría, la preocupación principal era contener la expansión soviética. Esto a menudo implicaba apoyar autócratas de derecha firmemente anticomunistas, incluso si tenían malos historiales de derechos humanos. La retórica ideológica a menudo ocultaba un enfoque de realpolitik.

"Herejía comunista." En casos como Yugoslavia, EE.UU. incluso apoyó un régimen comunista (el de Tito) tras su ruptura con Moscú. Esto fue un movimiento estratégico para fracturar el bloque soviético, demostrando que los intereses nacionales podían superar la oposición ideológica cuando servían a un objetivo de seguridad mayor.

8. La Narrativa de la "CIA Rebelde": La Supervisión Ejecutiva Estuvo Siempre Presente

Como teoría del cambio de régimen encubierto, esta explicación es insatisfactoria.

Aprobación presidencial. La narrativa popular del "elefante rebelde", que sugiere que la CIA actuó de manera imprudente y sin aprobación ejecutiva, es en gran medida un mito, especialmente en lo que respecta al cambio de régimen. Aunque la CIA pudo haber tenido autonomía en acciones encubiertas menores, las operaciones mayores como los cambios de régimen siempre requirieron algún tipo de autorización presidencial.

Supervisión en evolución. En los primeros años de la Guerra Fría, las autorizaciones venían a través de directivas generales del Consejo de Seguridad Nacional (NSC), dejando los detalles operativos a la CIA. Tras reformas congresionales a mediados de los años 70, la supervisión ejecutiva y legislativa se volvió mucho más específica y rigurosa.

La CIA como chivo expiatorio. La CIA a menudo se convirtió en un chivo expiatorio conveniente debido a la inherente "negación plausible" de las acciones encubiertas. Los presidentes podían desvincularse de la implicación, dejando que la agencia asumiera la culpa. En muchas ocasiones, analistas y agentes de campo de la CIA expresaron reservas sobre operaciones, solo para ser anulados por funcionarios del poder ejecutivo.

9. Post-Guerra Fría: Objetivos Cambiantes y Desafíos Persistentes

El fin de la Guerra Fría no significó el fin de la agresiva búsqueda estadounidense del cambio de régimen.

Nuevo panorama de seguridad. Tras el colapso de la Unión Soviética, los objetivos estadounidenses de cambio de régimen se desplazaron de la rivalidad entre grandes potencias a abordar amenazas de potencias menores, particularmente el terrorismo y la proliferación nuclear. Este nuevo enfoque condujo a intervenciones en Afganistán (2001) e Irak (2003).

Ventaja unipolar. La transición a un sistema internacional unipolar, con un dominio militar estadounidense sin precedentes, redujo los costos percibidos de la intervención abierta. Esto animó a los responsables políticos a perseguir el cambio de régimen con menos temor a enredos con una superpotencia rival, aumentando la disposición a la acción militar directa.

Ascenso de la promoción democrática. Con el declive del comunismo, la promoción de la democracia ganó protagonismo como objetivo de la política exterior estadounidense. Agencias como la Fundación Nacional para la Democracia (NED) recibieron mayores fondos, con la meta de fomentar instituciones democráticas. Sin embargo, estos esfuerzos son a menudo vistos por adversarios, como Rusia, como injerencias encubiertas ilegítimas, lo que ha llevado a acusaciones de interferencia electoral (por ejemplo, en las elecciones estadounidenses de 2016).

10. La Tentación y los Peligros Persistentes del Cambio de Régimen Encubierto

Por tanto, los responsables políticos harían bien en pensarlo dos veces antes de lanzar tales operaciones en el futuro.

Atractivo persistente. A pesar de una historia de éxito limitado y consecuencias negativas significativas, la tentación del cambio de régimen encubierto sigue siendo fuerte para los líderes estadounidenses. Ofrece la ilusión de una solución "barata" y "permanente" a problemas de política exterior intratables, un punto medio entre la inacción y la guerra abierta costosa.

Consecuencias imprevistas. Sin embargo, el registro histórico muestra consistentemente que estas operaciones a menudo se vuelven en contra, conduciendo a:

• Regiones desestabilizadas y conflictos prolongados.
• Aumento del sentimiento antiestadounidense y erosión de la confianza internacional.
• Surgimiento de regímenes hostiles aún más problemáticos que los derrocados.
• Escándalos políticos internos y socavamiento de ideales democráticos en casa.

Un bisturí, no una motosierra. El libro concluye con una advertencia clara: la acción encubierta es una herramienta que, cuando se usa, debe manejarse "como un bisturí bien afilado, con poca frecuencia y con discreción para que la hoja no pierda su filo". Los costos acumulados y las consecuencias no deseadas superan con creces los beneficios percibidos, convirtiéndola en una herramienta política que los responsables tienden a sobreestimar.