The Business of America is Lobbying

1. Le lobbying des entreprises a atteint une omniprésence sans précédent

Ce qui est nouveau, c’est que, ces dernières années, les grandes entreprises ont acquis une position omniprésente inédite dans l’histoire politique américaine.

Une ampleur inégalée. Le lobbying des entreprises dans la politique nationale américaine n’a cessé de croître depuis des décennies, atteignant une échelle sans précédent. En 2012, les organisations politiquement actives ont déclaré 3,31 milliards de dollars de dépenses directes en lobbying, une hausse significative par rapport à 1,82 milliard seulement dix ans plus tôt, et près de sept fois plus que les 200 millions estimés en 1983 (ajustés à l’inflation). Cet investissement colossal garantit que les entreprises sont profondément ancrées dans chaque aspect de l’élaboration des politiques.

Domination des affaires. La grande majorité de ces dépenses de lobbying, constamment au-delà des trois quarts, provient du monde des affaires américain. En 2012, les entreprises individuelles ont dépensé 1,84 milliard de dollars, les associations professionnelles ont ajouté 553 millions, et les associations sectorielles 175 millions, totalisant 2,57 milliards. Ce montant écrase les dépenses combinées des syndicats et des groupes d’intérêts diffus, créant un système de représentation incroyablement inégal où les entreprises dépensent 34 fois plus que ces groupes.

Présence omniprésente. Les entreprises les plus actives emploient désormais plus de 100 lobbyistes, qui interviennent sur un nombre similaire de projets de loi au cours d’une seule session du Congrès. Ces lobbyistes agissent comme un personnel adjoint de facto, rédigeant des textes législatifs, fournissant des témoignages, offrant leur expertise politique, finançant des think tanks, mobilisant des coalitions et cultivant des relations dans toutes les branches du gouvernement. Cette omniprésence garantit que s’ils ne sont pas « à la table », ils sont probablement « au menu ».

2. La « persistance » du lobbying explique sa croissance continue

Une fois installées sur les rives du Potomac, les entreprises en repartent rarement.

Cycle auto-entretenu. Le lobbying des entreprises possède une « persistance » intrinsèque, une dynamique interne qui alimente sa croissance continue. Une fois qu’une entreprise investit dans le lobbying, elle déclenche une série de processus qui la poussent collectivement à s’engager davantage. Cela signifie que l’activité politique, une fois lancée, tend à s’approfondir et à s’étendre avec le temps, indépendamment des fluctuations politiques à court terme.

Changement de calcul. La création d’un département des affaires gouvernementales modifie fondamentalement le rapport coût-bénéfice de l’activité politique pour l’entreprise. Les coûts fixes initiaux sont élevés, mais une fois payés, le coût marginal d’un engagement politique supplémentaire diminue. Les dirigeants acquièrent plus d’informations, gagnent en aisance et en confiance, et commencent à percevoir le gouvernement comme un partenaire stratégique plutôt que comme un simple obstacle.

Preuves empiriques. Les données confirment fortement cette « persistance ».

• Les entreprises présentes dans le lobbying depuis 21 ans ou plus quittent presque jamais Washington (96 % restent après neuf ans).
• Les engagements annuels en lobbying sont remarquablement stables, près de la moitié des entreprises actives ne modifiant pas leur présence.
• Le lobbying de l’année précédente est de loin le meilleur prédicteur du lobbying de l’année en cours, plus encore que la taille de l’entreprise ou l’attention gouvernementale.

3. Le lobbying omniprésent rend le changement politique plus difficile et complexe

Lorsque des lois majeures sont adoptées, elles sont de plus en plus un ensemble incohérent de compromis nécessaires pour obtenir le soutien d’une large gamme d’intérêts particuliers.

Biais en faveur du statu quo. L’environnement de lobbying de plus en plus compétitif et dense rend les changements politiques majeurs extrêmement difficiles. Les défenseurs du statu quo bénéficient des multiples points de veto du système américain, et les intérêts corporatifs bien mobilisés peuvent facilement bloquer ou retarder la législation. Cela profite à ceux qui tirent avantage des réglementations et politiques existantes.

Gonflement législatif. Lorsque la législation passe, elle devient souvent excessivement longue et complexe, intégrant de nombreuses dispositions étroites et compromis pour assurer un soutien diversifié des entreprises. Par exemple, la loi Dodd-Frank a atteint 383 013 mots, et sa règle Volcker est passée de trois pages à 953. Cette complexité crée des opportunités pour un lobbying à faible visibilité, où des avantages spécifiques peuvent être insérés avec un minimum de contrôle public.

La « kludgeocratie » prospère. Ce phénomène, appelé « kludgeocratie », engendre une « complexité bancale, compliquée et contre-productive » dans les politiques publiques. Cette complexité est très précieuse pour les intérêts organisés cherchant à extraire des rentes du gouvernement, car elle obscurcit qui bénéficie et comment, rendant plus difficile pour le public de suivre et de contester ces dispositions.

4. Les lobbyistes exploitent l’asymétrie d’information pour perpétuer leur engagement

Parce que les évolutions politiques sont souvent ambiguës et incertaines, et que l’influence est plus un art qu’une science, les lobbyistes disposent d’avantages informationnels sur les dirigeants d’entreprise.

Problème principal-agent. Une asymétrie d’information fondamentale existe entre les dirigeants d’entreprise (principaux) et leurs lobbyistes (agents). Ces derniers, recrutés pour leur connaissance spécialisée de Washington, peuvent interpréter les évolutions politiques ambiguës de manière à favoriser la poursuite et l’expansion du lobbying, maximisant ainsi leur sécurité d’emploi et leurs revenus.

Traducteurs et conservateurs. Les lobbyistes jouent un rôle crucial de traducteurs entre les cultures distinctes des affaires et du gouvernement. Ils sélectionnent l’information pour des dirigeants d’entreprise souvent pressés et moins familiers de la politique, mettant en avant menaces et opportunités qui justifient leur présence continue. Cela leur permet de :

• Souligner la nature imprévisible de Washington.
• Présenter les évolutions politiques comme des enjeux concrets pour l’entreprise.
• Gérer les attentes quant à la lenteur des changements politiques.

Plaidoyer interne. Les lobbyistes « éduquent » activement les dirigeants sur la valeur à long terme de l’engagement politique, devant souvent justifier leur département comme un « centre de coûts ». Ils recherchent des enjeux « concrets » avec des impacts quantifiables, tels que des allégements fiscaux spécifiques ou des contrats publics, pour démontrer leur utilité et revendiquer des bénéfices tangibles.

5. Les entreprises privilégient à la fois un lobbying défensif et proactif

La raison la plus importante du lobbying est la préservation du statu quo.

Objectifs doubles. Si la protection contre des changements politiques nuisibles reste la principale raison du lobbying d’entreprise, les efforts proactifs pour obtenir des changements favorables sont devenus presque aussi importants. Ce passage d’une posture purement défensive à une approche plus offensive traduit une confiance et une ambition croissantes dans l’engagement politique des entreprises.

Répartition des enjeux : L’analyse des sujets de lobbying révèle que :

• Plus des deux tiers des efforts de lobbying sont des tentatives proactives de changer le statu quo.
• 40 % des enjeux concernent des bénéfices spécifiques à l’entreprise, plutôt que des gains sectoriels larges.
• L’adversaire le plus fréquemment identifié par les lobbyistes est un membre du Congrès (26 %), tandis que 26 % cherchent simplement à accroître la visibilité de leur cause.

Diversité tactique. Les stratégies de lobbying vont du « bronze » (contacts basiques avec des alliés) au « platine » (campagnes complètes et agressives). Les entreprises qui dépensent davantage emploient généralement un éventail plus large de tactiques, incluant :

• Contacts directs avec membres et personnels
• Construction de coalitions et planification stratégique
• Rédaction de lois et présentation de recherches
• Mobilisation des constituants et engagement médiatique
• Organisation de collectes de fonds politiques et publicité thématique

6. Le passage au lobbying particulier des entreprises fragilise l’unité sectorielle

Autrefois, les entreprises individuelles restaient à l’écart de la politique, et les dirigeants la considéraient comme à éviter. Aujourd’hui, à Washington, les entreprises voient de plus en plus le gouvernement comme un partenaire.

Érosion de l’action collective. Historiquement, les associations professionnelles géraient la majeure partie du lobbying des entreprises, favorisant une certaine unité sectorielle. Cependant, depuis les années 1970, le lobbying des entreprises individuelles a crû deux fois plus vite que celui des associations, déplaçant l’équilibre vers des intérêts particuliers. Dans l’industrie médiane, les entreprises dépensent désormais deux fois plus que les associations.

Concurrence interne. Si les associations jouent encore un rôle de coordination, elles deviennent souvent des champs de bataille où les entreprises « se bousculent pour faire pencher la position sectorielle à leur avantage individuel ». Ce problème du « dénominateur commun le plus bas » limite ce que les associations peuvent accomplir, poussant les entreprises à défendre leurs préoccupations propres.

Incitations des lobbyistes. Ces derniers encouragent activement ce particularisme. Ils doivent convaincre les dirigeants que leur entreprise a des « intérêts uniques » que les associations ne peuvent pas suffisamment défendre. Cette focalisation sur des enjeux différenciés assure une demande continue pour des lobbyistes d’entreprise individuels, fragmentant davantage la voix politique du monde des affaires.

7. La capacité gouvernementale en déclin accroît la dépendance à l’expertise des lobbyistes

Alors que K Street devient un lieu de travail plus lucratif, le Congrès se transforme en ligue mineure pour K Street.

Fuite des cerveaux. Le secteur du lobbying attire les talents expérimentés du secteur public, notamment les collaborateurs du Congrès. K Street offre des salaires bien plus élevés, de meilleures conditions et des carrières plus stables, faisant du service gouvernemental un tremplin pour de nombreux professionnels ambitieux. Cela crée une « porte tournante » où d’anciens collaborateurs exploitent leurs réseaux et leur expertise à des fins privées.

Surcharge du Congrès. La taille des équipes des bureaux du Congrès est restée stable depuis 1979, alors que les demandes des électeurs et la complexité des politiques ont fortement augmenté. Sous-payés, surchargés et souvent inexpérimentés, les collaborateurs doivent couvrir une douzaine de sujets ou plus, rendant impossible le développement d’une expertise approfondie. Cette « fuite des cerveaux » institutionnelle réduit la capacité du Congrès.

Dépendance aux acteurs externes. Ce déficit de capacité oblige les décideurs gouvernementaux à s’appuyer de plus en plus sur les lobbyistes pour le développement des politiques, l’information et l’expertise. Ces derniers rédigent souvent des lois, fournissent des informations techniques et aident à naviguer dans des processus réglementaires complexes. Cette dépendance confère aux lobbyistes d’entreprise bien financés un rôle central, souvent peu contrôlé, dans la définition des politiques.

8. Les explications alternatives de la croissance sont insuffisantes

Aucune de ces explications ne peut offrir une théorie satisfaisante sur l’expansion du lobbying des entreprises.

Le « grand gouvernement » est une explication faible. L’idée que le lobbying a simplement grandi parce que le gouvernement s’est agrandi est une théorie populaire, mais elle manque de force explicative. Bien que les dépenses discrétionnaires hors défense aient augmenté, les tendances du lobbying ne correspondent pas systématiquement à ces évolutions, surtout dans les décennies antérieures où le gouvernement croissait mais le lobbying restait stable.

L’attention gouvernementale est incohérente. L’hypothèse selon laquelle le lobbying réagit directement à l’attention gouvernementale (par exemple, plus d’audiences, de projets de loi) trouve aussi un soutien limité. Si certains secteurs montrent une corrélation, globalement, le lobbying industriel tend à augmenter indépendamment des fluctuations de l’attention gouvernementale. Souvent, le lobbying pousse l’attention gouvernementale ou la préserve, plutôt que de simplement y répondre.

La taille des entreprises est partielle. Si les grandes entreprises ont tendance à plus faire du lobbying, et que leur croissance explique une partie de l’augmentation, ce n’est pas le moteur principal. Les analyses statistiques montrent que les variations de taille expliquent seulement une petite fraction de la variabilité du lobbying, laissant une grande part de la croissance inexpliquée.

9. Le système actuel déforme la démocratie et freine la résolution des problèmes

Si, au lieu de répondre aux préoccupations des citoyens dispersés, les mécanismes démocratiques se concentrent principalement sur les intérêts d’un petit nombre de citoyens qui dirigent les entreprises ou détiennent une part importante de leurs actions, cela constitue une déformation de la démocratie.

Déséquilibre des voix. L’omniprésence du lobbying des entreprises crée un profond déséquilibre dans la représentation démocratique. Avec des intérêts économiques dépensant bien plus que les intérêts diffus, l’attention politique reflète inévitablement les priorités des entreprises, souvent au détriment des préoccupations sociétales plus larges. Cela déforme le processus démocratique, le rendant moins réceptif au grand public.

Paralysie politique. L’environnement dense et compétitif du lobbying contribue à l’impasse politique, rendant de plus en plus difficile pour le gouvernement de traiter les problèmes majeurs. Si les entreprises individuelles obtiennent des avantages spécifiques, l’effet collectif est un gouvernement incapable de remettre en cause le statu quo, même lorsqu’il est anti-innovation ou anti-marché, comme en témoigne le code fiscal américain perpétuellement complexe.

Inefficacité économique. Ce système favorise une « économie parasite » où la rentabilité dépend davantage de l’influence politique (subventions, échappatoires fiscales) que de l’innovation ou de la qualité des biens et services. Les ressources sont détournées des investissements productifs vers des activités de recherche de rente, entraînant des inefficacités d’allocation et sapant la santé économique à long terme.

10. Des réformes systémiques sont nécessaires pour rééquilibrer influence et capacité

Malgré toutes les tentatives de la droite politique pour présenter Barack Obama comme un socialiste, sa réforme phare de 2010 sur la santé (la loi Patient Protection and Affordable Care Act) a été rédigée et adoptée en étroite consultation avec les industries pharmaceutiques et des assurances santé, préservant largement leur position sur le marché.

S’attaquer aux causes profondes. Les réformes passées, comme celles ciblant les cadeaux ou la porte tournante, ont largement échoué car elles se sont concentrées sur les symptômes plutôt que sur les problèmes systémiques d’asymétrie de pouvoir, d’information et de lobbying particulariste. Une réforme efficace exige une approche cohérente et multiforme qui travaille avec les réalités politiques, et non contre elles.

Trois piliers de la réforme :

• Solution madisonienne : Rééquilibrer le pouvoir en subventionnant les intérêts diffus ou en créant un « Bureau du lobbying public ». Cela permet aux voix sous-représentées d’embaucher des lobbyistes et de rivaliser efficacement.
• Conversation publique authentique : Mettre en place une « loi sur la procédure de lobbying au Congrès » exigeant la divulgation en temps réel en ligne de toutes les activités de lobbying, arguments et projets de loi. Cela accroît la transparence, égalise les chances et réduit l’influence particulariste.
• Renforcer la capacité politique gouvernementale : Améliorer les salaires et conditions de travail des collaborateurs du Congrès, augmenter les ressources du Congressional Research Service (CRS) et du Government Accountability Office (GAO), et favoriser les partenariats universitaires. Cela diminue la dépendance aux lobbyistes externes pour l’expertise.

Au-delà du financement des campagnes. Si la réforme du financement des campagnes (par exemple, le financement public) est importante pour corriger les distorsions électorales, elle ne peut à elle seule résoudre les problèmes profonds de l’influence omniprésente du lobbying. Une approche globale qui s’attaque aux avantages structurels du lobbying des entreprises est essentielle pour renforcer la démocratie américaine et sa capacité à résoudre les problèmes.